德泓觀察 | 支持化債+專項(xiàng)債擴(kuò)容 10.12“加大逆周期調(diào)節(jié)力度”五點(diǎn)理解
10月12日，廣受期待的財(cái)政部新聞發(fā)布會(huì)如期舉行，雖然之前有多個(gè)版本，精確到具體數(shù)字的小作文在廣泛流傳。但是，其實(shí)熟悉財(cái)政工作的朋友應(yīng)該理解，如果涉及調(diào)增政府債務(wù)限額，就需要經(jīng)過全國人大常委會(huì)審批，發(fā)行和落地都需要一定時(shí)間，在未履行完相關(guān)法定程序的情況下，具體財(cái)政發(fā)力的規(guī)模、數(shù)據(jù)都是不適宜向社會(huì)公開的。雖然沒有透露具體的規(guī)模，但是，本次發(fā)布會(huì)所傳遞出的信心還是非常積極的，尤其對地方化債的支持力度，提出“擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)。”的表述還是超出預(yù)期的，另外發(fā)布會(huì)明確了“還有其他政策工具也正在研究中。比如中央財(cái)政還有較大的舉債空間和赤字提升空間”。這也讓我們對于10月下旬召開的全國人大常委會(huì)會(huì)議充滿期待。
本次發(fā)布會(huì)提到的部分增量政策，也基本符合筆者之前的判斷，下面將針對本次發(fā)布會(huì)提到的相關(guān)內(nèi)容提出個(gè)人一些理解：
政策一：
專項(xiàng)債券方面，待發(fā)額度加上已發(fā)未用的資金，后三個(gè)月各地共有2.3萬億元專項(xiàng)債券資金可安排使用
未來三個(gè)月內(nèi)，限額內(nèi)待發(fā)的新增專項(xiàng)債額度約為2816億元，除此之外，動(dòng)用政府債務(wù)結(jié)存限額，提前下達(dá)次年新增專項(xiàng)債額度并不涉及調(diào)整債務(wù)預(yù)算，無需人大常委會(huì)審批。自2019年以來財(cái)政部就建立健全了提前下達(dá)新增地方政府債務(wù)限額管理制度，歷年向各地提前下達(dá)新增債務(wù)限額是1.39萬億元、2.85萬億元、2.36萬億元、1.79萬億元和2.62萬億元。
但是動(dòng)用政府債務(wù)結(jié)存限額，提前下達(dá)次年新增專項(xiàng)債額度并不涉及調(diào)整債務(wù)預(yù)算，無需人大常委會(huì)審批。自2019年以來財(cái)政部就建立健全了提前下達(dá)新增地方政府債務(wù)限額管理制度，歷年向各地提前下達(dá)新增債務(wù)限額是1.39萬億元、2.85萬億元、2.36萬億元、1.79萬億元和2.62萬億元。如果2萬億專項(xiàng)債券資金是通過將計(jì)劃于明年發(fā)行的專項(xiàng)債挪到今年來發(fā)的話，那這并不意味著專項(xiàng)債規(guī)模擴(kuò)大。這和許多小作文的預(yù)測還是不同的。
政策二：
允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備、用好專項(xiàng)債券支持收購存量商品房用作保障性住房
筆者曾經(jīng)在今年5月份撰文，《去庫存背景下，土儲(chǔ)專項(xiàng)債會(huì)重啟嗎？》提到“在今年專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度明顯放緩，優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目不足，而房地產(chǎn)供求關(guān)系又發(fā)生根本性變化的背景下，對土儲(chǔ)專項(xiàng)債重啟的工作，充滿了期待。”此外在《9.26會(huì)議之后，有多少增量政策可以期待》一文中也提到，在政治局會(huì)議后接下來增量財(cái)政政策可能包括啟動(dòng)2025年專項(xiàng)債提前批申報(bào)和新增專項(xiàng)債用途擴(kuò)大，重點(diǎn)可關(guān)注存量房收儲(chǔ)和土儲(chǔ)范圍的應(yīng)用。
政策三：
新增專項(xiàng)債限額中專門安排一定規(guī)模的債券用于支持化解存量政府投資項(xiàng)目債務(wù)
之前筆者在錄制的短視頻和其他場合也提出過類似觀點(diǎn)。今年以來專項(xiàng)債發(fā)行速度一再滯后，而沒有披露“一案兩書”的特殊專項(xiàng)債卻不斷增多。之前市場對于此類特殊新增專項(xiàng)債用途還多有猜測，此次明確新增專項(xiàng)債用途的調(diào)整，首先是符合黨的二十屆三中全會(huì)決定中提出的，合理擴(kuò)大地方政府專項(xiàng)債券支持范圍，適當(dāng)擴(kuò)大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例的要求。另外還可以加快專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度，緩解地方政府還本付息壓力，顯示出地方政府在債務(wù)化解方面更務(wù)實(shí)、更積極的態(tài)度和做法，但需要注意的是對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的監(jiān)控也需相應(yīng)加強(qiáng)，避免將新增專項(xiàng)債資金用于償還城投公司的經(jīng)營性債務(wù)。
政策四：
發(fā)行特別國債支持國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，提升這些銀行抵御風(fēng)險(xiǎn)和信貸投放能力，更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展
通過發(fā)行特別國債，補(bǔ)充銀行核心一級資本并非此次首創(chuàng)的財(cái)政政策。早在1998年在東南亞金融危機(jī)影響下，財(cái)政部就曾向工農(nóng)中建、國有四大行定向發(fā)行的2700億元（這在當(dāng)時(shí)絕對是一個(gè)天文數(shù)字）30年期“超長期特別國債”，當(dāng)時(shí)的這一舉措目的是滿足巴塞爾協(xié)議的資本充足率要求。而今天向國有大型商業(yè)銀行補(bǔ)充核心一級資本，顯然不具備這樣環(huán)境的緊迫性，但當(dāng)前確實(shí)也存在企業(yè)對市場環(huán)境缺乏信心，貸款不積極，銀行存差加大的情況。本次增發(fā)國債不僅可以提高銀行抗風(fēng)險(xiǎn)能力，更重要的是維護(hù)好國有大行作為金融穩(wěn)定壓艙石的作用，從而更好地服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)。
政策五：
擬一次性增加較大規(guī)模債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)，加大力度支持地方化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，相關(guān)政策待履行法定程序后再向社會(huì)作詳盡說明
一、哪些債務(wù)可以歸為隱債范圍？
根據(jù)《中共中央國務(wù)院關(guān)于防范化解地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的意見》（中發(fā)〔2018〕27號文），將隱債定義為“地方政府在法定債務(wù)預(yù)算之外，直接或間接以財(cái)政資金償還，以及違法提供擔(dān)保等方式舉借的債務(wù)。”
那么藍(lán)部長提到的存量隱性債務(wù)，應(yīng)該大致可以劃分為三類；
第一類是地方政府2018年10月31日前上報(bào)財(cái)政部，登記在財(cái)政部隱債監(jiān)測系統(tǒng)中的債務(wù)。
第二類是35號文明確的，“未納入隱性債務(wù)但須由地方政府承擔(dān)償還責(zé)任的債務(wù)。”
第三類是2023年發(fā)行特殊再融資債券中，置換的債務(wù)對象除了公開市場債務(wù)之外，還包含政府拖欠的企業(yè)賬款。
二、具體化債方式
可參考《財(cái)政部地方全口徑債務(wù)清查統(tǒng)計(jì)填報(bào)說明》，提出的6種隱性債務(wù)化解方案 ：
安排財(cái)政資金償還。安排年度預(yù)算資金，超收收入，盤活財(cái)政存量資金等償還。
出讓部分政府股權(quán)以及經(jīng)營性國有資產(chǎn)權(quán)益償還。
企事業(yè)單位利用項(xiàng)目結(jié)轉(zhuǎn)資金、經(jīng)營性收入償還。
部分具有穩(wěn)定現(xiàn)金流的隱性債務(wù)合規(guī)轉(zhuǎn)化為企業(yè)經(jīng)營性債務(wù)。
企事業(yè)單位協(xié)商金融機(jī)構(gòu)通過借新還舊、展期等方式償還。
破產(chǎn)重組和清算。
有關(guān)舉債和提升赤字方面的空間究竟有多大，我們可以重點(diǎn)關(guān)注兩周后的全國人大常委會(huì)會(huì)議，屆時(shí)更多的謎底也許將會(huì)被揭開。
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