德泓觀察 | 隱債問(wèn)責(zé)要求下，“以租代建”實(shí)施合規(guī)性路徑分析

隨著大規(guī)模經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃的出臺(tái)，人們不禁猜想下一步隱債化解工作是否會(huì)有所放松。但我們從9月份披露的隱債問(wèn)責(zé)案例來(lái)看，相關(guān)隱債問(wèn)責(zé)的主體正在逐步細(xì)化、深度也不斷在加強(qiáng)，從中也可以看出，當(dāng)前隱債化解工作正有不斷向縱深發(fā)展的趨勢(shì)。

自2022年5月以來(lái)，財(cái)政部已經(jīng)分四次，通報(bào)了32起隱債問(wèn)責(zé)相關(guān)案例。而本次9月份所通報(bào)的問(wèn)責(zé)案例中，更是首次將公立學(xué)校作為問(wèn)責(zé)主體，通報(bào)了一起近年來(lái)頗受爭(zhēng)議的“以租代建”模式的合規(guī)性案例：

2018年11月，湖南石油化工職業(yè)技術(shù)學(xué)院自行確定與岳陽(yáng)湘女文化教育發(fā)展有限公司合作，采取以租代建的方式建設(shè)新校區(qū)，通過(guò)每年支付租金1233萬(wàn)元和以三產(chǎn)委托經(jīng)營(yíng)（包含新、老校區(qū)）的方式進(jìn)行回購(gòu)，期限30年，總金額4.5億元，形成新增隱性債務(wù)4.5億元。

這個(gè)項(xiàng)目違規(guī)之處在于兩點(diǎn)核心的判斷：

（1）租金來(lái)源是否屬于納入預(yù)算管理的財(cái)政資金。根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于分類(lèi)推進(jìn)事業(yè)單位改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》，本案例的公立學(xué)校屬于“承擔(dān)高等教育、非營(yíng)利醫(yī)療等公益服務(wù)，可部分由市場(chǎng)配置資源的”公益二類(lèi)事業(yè)單位，其收入構(gòu)成里包含有從本級(jí)財(cái)政部門(mén)取得的各類(lèi)財(cái)政撥款、上級(jí)補(bǔ)助收入。如果本次“以租代建”行為屬于學(xué)校自主決定建設(shè)，其支出未按照《事業(yè)單位財(cái)務(wù)規(guī)則》要求，未經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷱?fù)后執(zhí)行。且未“嚴(yán)格執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度和政府采購(gòu)制度等有關(guān)規(guī)定”的話(huà)，那么就會(huì)存在將應(yīng)納入預(yù)算管理的財(cái)政資金，承諾作為支付租金的來(lái)源，則必然會(huì)構(gòu)成隱債。

（2）是否屬于市場(chǎng)化行為下的約定回購(gòu)。參考《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（財(cái)預(yù)[2012]463號(hào)，該文件已失效）要求“除法律和國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外，地方各級(jí)政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體等不得以委托單位建設(shè)并承擔(dān)逐年回購(gòu)（BT）責(zé)任等方式舉借政府性債務(wù)。”的要求，本案例中的學(xué)校和建設(shè)方之間如果是市場(chǎng)化和商業(yè)化的行為的話(huà)，那么項(xiàng)目立項(xiàng)、用地、建設(shè)審批手續(xù)均應(yīng)在企業(yè)名下，未來(lái)也不應(yīng)發(fā)生移交。

那么采取“以租代建”模式開(kāi)展項(xiàng)目建設(shè)，是否必然會(huì)造成違規(guī)，該模式還能否滿(mǎn)足隱債監(jiān)管要求，本文將從以下幾個(gè)方面進(jìn)行闡述：

“以租代建”的定義

“以租代建”從字面意義理解即是以租賃代替建設(shè)。即本應(yīng)由政府承擔(dān)投資責(zé)任的公益性或準(zhǔn)公益性的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)項(xiàng)目，交由社會(huì)資本投資建設(shè)，政府轉(zhuǎn)而通過(guò)租賃，并支付租金的方式，來(lái)滿(mǎn)足其建設(shè)需求。而租賃期滿(mǎn)后，社會(huì)資本通常也會(huì)將所建設(shè)內(nèi)容移交給政府。

“以租代建”模式源于武漢市首創(chuàng)的“撥改租”模式，起初主要應(yīng)用于市政道路、橋梁等公益類(lèi)項(xiàng)目。2019年前后隨著房地產(chǎn)市場(chǎng)的迅猛擴(kuò)張，群眾對(duì)住宅區(qū)周邊的醫(yī)院、學(xué)校等相關(guān)公共服務(wù)配套設(shè)施的需求也不斷提高。但公立醫(yī)院、學(xué)校自身事業(yè)單位的屬性，監(jiān)管層對(duì)其相關(guān)的舉債融資的監(jiān)管力度不斷加強(qiáng)，無(wú)論其是采取特許經(jīng)營(yíng)還是專(zhuān)項(xiàng)債等方式融資建設(shè)，都受到了嚴(yán)格限制。在地方財(cái)政缺口不斷擴(kuò)大的背景下，不少地方紛紛就開(kāi)始采用了“以租代建”的模式。

“以租代建”模式，看似減輕了政府投資壓力，并且還能提高城投公司的現(xiàn)金流，助力其實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型。所以作為一種創(chuàng)新性解決方式，“以租代建”曾經(jīng)備受市場(chǎng)青睞，但后期合規(guī)性的風(fēng)險(xiǎn)也逐步顯現(xiàn)。

以租代建的隱債風(fēng)險(xiǎn)

一、市場(chǎng)化行為還是政府決策？

我們知道判斷隱債的一個(gè)基本定義就是：隱債通常是由政府決策的，形成具有支出責(zé)任的公益項(xiàng)目。那么判斷“以租代建”是否合規(guī)，首先需要判斷該公立醫(yī)院、職業(yè)學(xué)校的建設(shè)，是不是政府有支出責(zé)任的公益項(xiàng)目？

根據(jù)《關(guān)于貫徹國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問(wèn)題的通知相關(guān)事項(xiàng)的通知》中有關(guān)公益性資產(chǎn)的定義，“社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目，如市政道路、公共交通等基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以及公共衛(wèi)生、基礎(chǔ)科研、義務(wù)教育、保障性安居工程等基本建設(shè)項(xiàng)目。”

根據(jù)此定義，判斷公立醫(yī)院和職業(yè)學(xué)校是不是公益性項(xiàng)目的一個(gè)重要標(biāo)準(zhǔn)就是，看其是否具備市場(chǎng)化流通的銷(xiāo)售性質(zhì)。

事實(shí)上，醫(yī)院、學(xué)校建設(shè)由于其自身“專(zhuān)業(yè)性、多樣性、復(fù)雜性”的特殊性，與其他諸如公寓、寫(xiě)字樓等普通市場(chǎng)化建筑不同，其建設(shè)過(guò)程需要將自身專(zhuān)業(yè)特性與建筑要求相結(jié)合，所以大部分情況下，只能是定制化的定向委托或者定向開(kāi)發(fā)，很難具備后期市場(chǎng)流通的特性。

所以，這種情況下，就很難解釋一個(gè)企業(yè)在沒(méi)有定向委托或者事先安排好用途的前提下，愿意投資一個(gè)沒(méi)有市場(chǎng)流通屬性的非營(yíng)利項(xiàng)目。而且如果是企業(yè)自主投資的市場(chǎng)化行為，未來(lái)也不應(yīng)該產(chǎn)生移交行為。

二、還款來(lái)源

隱債判定的一個(gè)基本前提是，項(xiàng)目建設(shè)會(huì)不會(huì)造成財(cái)政支出負(fù)擔(dān)，會(huì)不會(huì)形成財(cái)政支出責(zé)任。那么判斷“以租代建”的模式是否造成隱債的另一個(gè)核心，就要看項(xiàng)目最終的還款責(zé)任是不是來(lái)源于財(cái)政資金：

這就需要從兩方面來(lái)判斷，一方面要判斷承擔(dān)建設(shè)主體的出租方，比如承租方是城投公司的話(huà)，那就要判斷城投公司是不是已經(jīng)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型成功，因?yàn)楦鶕?jù)財(cái)預(yù)〔2017〕50號(hào)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范地方政府舉債融資行為的通知》規(guī)定：如果只是單純承擔(dān)政府融資渠道的城投公司，以財(cái)政性資金作為還款來(lái)源，則必然會(huì)造成隱債。另一方面，就是公立醫(yī)院和職業(yè)學(xué)校，作為承租方的租金還款來(lái)源是否來(lái)自市場(chǎng)化收入。如果其還款來(lái)源并不是醫(yī)院、職業(yè)學(xué)校等公益性建設(shè)內(nèi)容，而是其他的市場(chǎng)化收入，比如餐飲、停車(chē)場(chǎng)的收入，事實(shí)上也不會(huì)構(gòu)成隱債。

“以租代建”合規(guī)路徑

采用“以租代建”模式實(shí)現(xiàn)公立醫(yī)院和職業(yè)學(xué)校的建設(shè)，并非必然會(huì)構(gòu)成隱債，如何滿(mǎn)足監(jiān)管要求，本文提出以下三點(diǎn)建議：

一、政府采購(gòu)服務(wù)

即使“以租代建”的租金來(lái)源是來(lái)自財(cái)政性資金，也并不會(huì)必然構(gòu)成隱債，因?yàn)樵诜险少?gòu)服務(wù)等相關(guān)規(guī)定要求下，采購(gòu)對(duì)象是符合集中采購(gòu)目錄以?xún)?nèi)的或者采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)的貨物、工程和服務(wù)的行為，比如與后勤服務(wù)相關(guān)的租金，即使支付來(lái)源是財(cái)政資金，也同樣是合規(guī)的。而且根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法（財(cái)政部令第102號(hào)）》，公立醫(yī)院等二類(lèi)公益事業(yè)單位是可以作為政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的承接主體的，但是其支付要滿(mǎn)足《政府采購(gòu)服務(wù)》的兩點(diǎn)基本合規(guī)性要求：

（1）“無(wú)預(yù)算不支出”

按照《政府采購(gòu)法》《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》等相關(guān)要求，政府采購(gòu)項(xiàng)目需要堅(jiān)持先有預(yù)算、而后再購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的規(guī)定。所列支出需納入地方政府性基金預(yù)算，專(zhuān)款專(zhuān)用，符合“先收后支、以收定支、總體平衡”的原則。所以公立學(xué)校所支付的租金首先是要納入單位預(yù)算，由主管部門(mén)審核匯總報(bào)財(cái)政部門(mén)，經(jīng)法定程序?qū)徍伺鷱?fù)后執(zhí)行。

（2）符合政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)期限

如果是通過(guò)政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的形式支付租金，那么核心就是不能違反根據(jù)《政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)管理辦法》第二十四條的規(guī)定：“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同履行期限一般不超過(guò)1年；在預(yù)算保障的前提下，對(duì)于購(gòu)買(mǎi)內(nèi)容相對(duì)固定、連續(xù)性強(qiáng)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源穩(wěn)定、價(jià)格變化幅度小的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目，可以簽訂履行期限不超過(guò)3年的政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同。”

這就要求以租代建模式，為了維持后期醫(yī)院、職業(yè)學(xué)校運(yùn)營(yíng)的持續(xù)性，在確定合作期限的時(shí)候，可以按照《政府采購(gòu)法》等相關(guān)要求，采購(gòu)方式可以盡可能采用單一來(lái)源采購(gòu)方式，實(shí)現(xiàn)循環(huán)租賃，來(lái)解決政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)合同履行期限不超過(guò)3年的要求。

二、企業(yè)市場(chǎng)化行為

如果“以租代建”模式下，項(xiàng)目建設(shè)是企業(yè)市場(chǎng)化的行為，即醫(yī)院和職業(yè)學(xué)校的建設(shè)，剝離了其自身公益屬性，而是屬于市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)范疇。也可以認(rèn)為是合規(guī)的。這就要求在具體建設(shè)內(nèi)容上，盡可能地避免前文所述的醫(yī)院、學(xué)校定制化特征，而更多地需要“去公益化”。這樣做一方面是避免政府決策的嫌疑，另一方面項(xiàng)目公益性特征太明顯，也缺乏可市場(chǎng)化流通的可能。

這就要求類(lèi)似項(xiàng)目在建設(shè)內(nèi)容的確定過(guò)程中，可以根據(jù)項(xiàng)目地理位置、便民需求、配套要求等相關(guān)具體情況，建設(shè)相應(yīng)的停車(chē)場(chǎng)、體育館、游泳館及其他餐飲、物業(yè)等服務(wù)內(nèi)容。在固定資產(chǎn)建成后，確保項(xiàng)目未來(lái)可以通過(guò)非公益性收入、商業(yè)配套設(shè)施收入等覆蓋投資、實(shí)現(xiàn)回報(bào)。

三、“建辦分離”辦法

由公立醫(yī)院和職業(yè)學(xué)校上級(jí)主管部門(mén)，按照市場(chǎng)化原則，尋找合適的資產(chǎn)租賃。社會(huì)資本可作為投資人，自行決策投資建設(shè)，未來(lái)該資產(chǎn)由其自身持有，不移交政府。