德泓觀察 | 環衛項目特許經營模式下，“使用者付費”合規性分析
自去年提出一攬子化債措施以來，特許經營與EOD等項目模式都迎來了重大調整。在防風險的底線要求下，各地新項目的上馬都趨于謹慎，落地成交金額也較去年出現明顯下滑，其中受影響較深的當屬環衛行業。今年以來不少垃圾清運、餐廚垃圾等環衛項目紛紛宣布由于“政策調整”、“招標內容或文件有變化”、“采購標的發生變化”等等各種原因宣布招標終止或者暫停，有的甚至直接就宣布廢止?！皬U標”居然成了今年環衛行業的高頻詞。面對各地風起浪涌、此起彼伏的環衛項目“廢標潮”，讓人不禁發問，環衛項目究竟是否適合采用特許經營模式呢？首先，我們需要明確，長期以來，城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理等行業都屬于特許經營項目支持的范圍領域。即使115號文新機制發布之后，根據《政府和社會資本合作項目特許經營方案編寫大綱（2024年試行版）》（發改辦投資〔2024〕227號）要求，生活垃圾收運處理一體化等項目依托項目自身開展多元化開發的基礎設施和公用事業項目可以綜合平衡項目收益，依然是可以開展政府和社會資本合作。既然環衛項目屬于特許經營范圍范疇之內，但為何頻頻廢止，環衛項目采用特許經營模式的合規關鍵點又是什么？
“使用者付費”能通過稅收收入創新嗎
環衛項目落地的第一大堵點在于環衛收費難、收費低、收費成本高的問題，為了解決付費來源問題，各地紛紛創新使用者付費思路，解決收費不足問題。
比如近期某中部省會城市的環衛一體化特許經營項目，嘗試通過納稅間接為環衛服務支付費用。由地方財政統籌城建稅資金作為環衛運營收入的主要支付來源。
這一創新使用者收費的根據應該是來源于1989年1月發布的《城市維護建設資金預算管理辦法》第四條，垃圾清運等納入城市維護建設資金的使用范圍之內，而城市建設維護資金的來源又包含按國家規定征收的城市維護建設稅收入。那么以城建稅作為運營收入的主要支付來源，似乎從邏輯上看，也是實現了使用者付費。
但這里我們需要明確，城建稅屬于稅收收入，它是具備無償性、強制性、必須納稅的特征，且征稅的主體必須是納稅機關。還有一定要注意的是，雖然城建稅是專款專用，但是城建稅是以納稅人實際繳納的產品稅、增值稅稅額為計稅依據的附加稅，征收范圍較廣，可以說任何從事生產經營活動的企業單位和個人都要繳納城市維護建設稅，而這個“使用者”的概念顯然和特許經營模式下的使用者概念并不是完全吻合。
“使用者付費”概念
根據《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》第六條中使用者付費的概念是“特許經營者直接向用戶收費，以及由政府或其依法授權機構代為向用戶收費”。就環衛項目而言，在特許經營語境下的使用者概念，明顯是“誰污染、誰付費”原則下的垃圾產生者，而不應該是所有從事經營活動的企業單位和個人。而且生活垃圾處理收費標準屬于政府定價目錄，即使收費，也應該按照確定的生活垃圾處理費收費標準和有關規定繳納城市生活垃圾處理費。
此外，根據《關于土地閑置費、城鎮垃圾處理費劃轉稅務部門征收的通知》（財稅〔2021〕8號）規定，城鎮垃圾處理費和污水處理費一樣屬于行政事業性收費，納入政府非稅收入，按照“收支兩條線”管理。所以這里將城建稅稅收收入作為環衛運營收入的主要來源，不僅有混淆財稅管理原則的要求的嫌疑，也有因為采取特許經營而額外新增地方財政未來支出責任的風險。據悉，當前該項目已因為項目采購標的發生變化，終止采購。
“使用者付費”合規收費路徑建議
筆者建議，在聚焦使用者付費下，環衛領域的特許經營項目的收費來源只能有兩種，一是在體現“誰產生誰付費、多產生多付費”原則下，由特許經營者直接面向垃圾產生的企業和個人，按照其產生的垃圾量，由確定的生活垃圾處理費收費標準和有關規定來收取。
另外一種方式則是可以通過行政事業單位、物業管理單位、燃氣公司等授權機構代收。鑒于垃圾清運費的征收難度，顯然第二種方式更具落地可行性。由于垃圾處理費的征收大多散見于各地市政府文件中，中央層面并未有統一規定，那么我們看到衡水市收取垃圾處理費的做法，具備一定借鑒性，根據衡水市《城市管理綜合行政執法局關于增加代收代繳渠道征收居民城市生活垃圾處理費的通告》的要求，當地居民城市生活垃圾處理費，可由衡水華潤燃氣有限公司代收，繳費標準按照當地收費標準文件，按規定執行，在收取燃氣費時一并代征。
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